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问题与对策:浅析环境行政执法与刑事司法衔接机制
2016-11-29 来源:吉安政法网
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    [内容摘要]环境行政执法与刑事司法的无缝对接,对于预防和打击环境违法和犯罪至关重要,是实现环境保护和可持续发展的重要法律保障。实践中,由于相关规范性文件缺乏刚性执行力,政府干预及部门利益驱使等原因,大量涉嫌犯罪的环境案件没有进入刑事司法程序,由环保部门“以罚代刑”。要解决这一问题,需要完善环境行政执法与刑事司法衔接的立法、强化检察机关对环境行政执法与刑事司法的监督等方式来解决。

    [关键词]环境行政执法 刑事司法 衔接

    在我国,环境污染与生态破坏趋于加剧已是一个不争的事实,因环境污染而引发的群体性事件以年均29%的速度递增。环境污染已从自然生态领域问题发展成一个社会性问题,尤其是环境犯罪,对人民群众生命、健康以及财产安全造成了严重危害,也给经济社会的发展构成了严重威胁。但在实践中,由于环境行政执法和刑事司法存在诸多衔接上的问题,造成了许多涉罪环境案件的流失,影响了刑法在自治环境犯罪和保护生态两者功效的充分发挥。

    一、环境行政执法与刑事司法衔接存在的问题

    (一)环境涉罪案件移送受制约

    有实际调查表明,环境案件呈现出的特点是:实际发生环境违法行为的案件多,查处的少;行政机关处理的多,移送司法机关的少;查处破坏资源类犯罪分子的多,追究环境污染犯罪的少;判处缓刑和罚金的多,判处实体刑的少 。

    另有调查发现,近些年来我国平均每年因环境污染发生的环境行政处罚案件基本保持在十万件左右,而构成犯罪的案件平均只有十件左右 。

    上述“四多四少”的环境案件特点及涉罪环境案件行政查处与刑事查处在数量上的巨大反差表明,刑事司法在威慑环境犯罪中虽然发挥了一定作用,但绝大部分环境违法行为仅停留在行政处罚阶段,而没有进入刑事司法程序,司法在惩治环境污染犯罪中未能有效发挥其作用已成为环境案件最大的问题。

    (二)检察监督效果受限制

    检察机关的监督在接续环境行政执法与刑事司法衔接断层方面起至关作用,然而,在现有条件下,检察监督线索大多依赖对行政执法机关的走访及台账和案卷查阅的方式。这种工作模式和状况致使工作成效不甚理想,这一方面受制于检察机关自身人员不足,无法形成常态性的走访、查阅机制;另一方面受制于部分行政执法单位选择性提供台账及案卷,监督实效性较差。

    二、存在问题的原因分析

    (一)相关规范性文件效力低,缺乏刚性执行力

指导环境行政执法与刑事司法衔接的规定有国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,环保总局、公安部、最高人民检察院联合发布的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌犯罪案件的若干规定》,环保部与公安部联合发布的《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》。这些规定,除国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的定》属行政法规外,各部门联合会签的文件缺乏法律属性,无法对行政执法和刑事司法机关形成有效的约束力。且这些规范性文件原则性规定多,实务性、可操作性规定少。对于两法衔接机制中涉及的移送条件、工作时限、违规责任等缺乏具体而明确的规定。

    (二)政府干预及部门利益驱使

    长期以来,我国经济发展存在着“唯GDP论”的误区,各级政府为了发展经济,增加税收,对于当地大型生产企业的环境破坏行为往往置之不理,环境保护部门作为政府的职能部门,受制于当地政府的管辖和控制,对涉嫌犯罪的企业,通常“从宽处理”,“以罚代刑”。另一方面,我国许多省市级政府对环保部门的政绩考核一般以办案数量为主要指标,要求环保部门完成一定的“罚没款目标”。财政部门则根据环保部门上缴的罚款进行返还,作为执法人员的办案补贴。受部门利益或经济利益驱使,环保部门的执法人员对涉嫌犯罪的行为往往“能移而不欲”。 

    (三)环境行政执法与刑事司法既统一又对立

    1、两者在查办案件过程中交相存在优劣势

    环境行政执法程序在环境刑事司法程序之前,环境刑事司法在移送程序、启动标准等方面严重依赖环境行政执法。与一般刑事案件相比,由于我国环境犯罪的认定需要环保行政机关提供一定的技术支持并搜集必要的证据,对于环境违法的严重程度及其是否达到犯罪的标准往往受制于环保行政机关的解释和参与,使得行政机关在调查中起至关重要的作用,但法律并未赋予其相应的侦查权,从而导致环境行政执法效率低下。公安机关虽然具有强大有效的侦查措施,但其对环境案件的查办又缺少像环境行政执法部门的专业判断及技术条件。

    2、两者证据意识及证明要求不一致

    证据作为执法的重要依据,无论是在环境行政执法还是刑事司法的过程中都极其关键。由于行政程序与刑事程序存在着本质区别,对证据的要求也有所不同,特别是鉴定问题,存在着鉴定层级要求高、费用高、周期长的问题,导致部分案件因无相关鉴定意见而久拖不决。同时,环境行政部门执法人员缺乏刑事专业知识和办案实践,他们在执法过程中往往忽视对构成犯罪要件的证据收集、固定、审查,造成所采集的证据难以适应刑事司法证据的严格性要求。而当案件移送司法机关后,证据的采集的最佳时间往往已经错过,且环境案件涉罪证据依赖相关专业知识和环境监测的技术,证据的发现、提取面临更大的困难。环境行政执法部门调查权的柔性及办案人员刑事证据意识的缺乏,致使其对涉罪环境案件“欲移而不能”。

    三、完善环境行政执法与刑事司法衔接机制的对策

    (一)完善环境行政执法与刑事司法衔接的立法

    应当在法律中规定以下内容:环保行政机关向司法机关移送涉嫌环境犯罪案件的具体条件及移送程序;刑事司法机关对移送案件的受理及处理程序;行政机关不依法移送案件的责任,包括具体的行政责任和刑事责任,具体的问责程序等;环境行政执法与环境刑事司法衔接程序中的证据收集与转化;检察机关对环保行政机关移送案件的监督程序,包括明确检察机关对行政处罚结果的查询权和对行政处罚是否合法的调查权,建立检察机关对行政处罚决定实行备案审查或定期审查的监督机制以及赋予检察机关对确定是否需要通知行政执法机关移送案件的调查权等。

    (二)构建环境行政执法与刑事司法一体化工作格局

    1、搭建信息化平台

    行政执法机关要强化对司法权的认识,促进信息共享。环境违法犯罪信息共享平台的建设是信息化和法治化的要求,其既可以强化司法机关与行政执法的对接,也可以提高行政执法与刑事司法的效率和透明度。环境行政执法机关应将自己在环境监管执法过程中的各类违法行为分类录入平台,该信息可以在公安机关、检察机关以及审判机关之间进行交互。公安机关对于环境违法行为严重的情况,应当予以核实,对于构成环境犯罪的行为,应当根据立案标准,启动有关的调查和强制措施;如果环境行政执法机关、公安机关对于案件都进行了处理,检察机关和审判机关可以通过事前对案件具体情况的了解而提高办案效率;如果行政执法机关和公安机关对于环境违法案件处理不当,检察机关可以及时予以纠正;对于进入审判机关的环境违法案件,其他机关尤其是检察机关可以对法院的审判活动进行监督,以保证案件的审判符合刑法基本原则的要求。

    2、加强证据上的衔接

    一是要加强对行政执法人员的培训与研讨,这样可以使行政执法人员更加明确环境刑事司法方面的知识,提高行政执法水平,为环境犯罪的刑事司法做好知识储备;二是明确行政执法机关的证据要求和证明程度,即明确哪些证据由行政执法机关负责收集,收集多少证据或者说收集的证据达到何种程度的证据标准才能进行移送;三是需要刑事司法机关对环境行政执法部门收集的证据依法予以确认。对于物证、书证等客观性证据依照刑事诉讼法的规定认真审查,可以直接作为环境犯罪的证据;对于言辞方面的证据要进行相应的转化方可作为环境犯罪的证据;对于有关的鉴定与检验报告,要进行相应的审查:确定出具检验、鉴定报告的机构是否符合资质要求,报告的内容及结论是否有相应证据印证;四是公安机关或检察机关对环境执法部门正在办理的涉嫌环境犯罪重大疑难案件,可以适时派员参与相关调查,对其如何收集、固定和保全证据,使行政执法证据达到刑事诉讼证据的标准和要求方面及时给予指导,以保障后期刑事诉讼流程的顺利开展。

    (三)强化检察机关对环境行政执法与刑事司法的监督

    检察机关应充分发挥法律监督职能,强化对行政执法部门和公安机关的双向监督,有效推动环境行政执法与刑事司法的无缝对接。对环境执法部门的监督,主要表现为监督移送。检察机关应加强与行政执法机关的深度联系,主动出击,进行走访、调研,充分信息化、大数据等先进手段,充分了解行政执法情况,建立办案情况通报制度和案件移送报备制度,发现其中涉嫌构成犯罪的,督促其依法向公安机关移送;对公安机关的监督,主要表现为保障立案。基于行政执法部门移送的达到立案标准的涉罪案件,可以自行或依行政执法部门的建议,督促公安机关立案。要加强对执法权力的监督,注意发现有案不移、有案不立、“以罚代刑”背后的职务犯罪线索,对涉嫌徇私舞弊、失职渎职、玩忽职守等职务犯罪的,及时立案查处,严肃打击相关职务犯罪。(吉水县人民检察院   江花美)

    注:该文章在2016年第十二届全省检察理论研究年会获得三等奖,在2016年度全市检察理论研究会暨生态检察专题研讨会获得三等奖。

 
(责任编辑: 邹鸿泰
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